编者按：解决好“三农”问题是全党工作重中之重。农资质量的好坏事关广大农民的收成，也直接关系到国家粮食安全和农产品质量安全。2022年3月21日，在农业农村部、最高检、公安部、国家市场监管总局等7部门联合召开的“2022年全国农资打假专项治理行动视频会”上，最高检发布了4件检察机关依法惩治危害农资安全犯罪典型案例，涉及农药、兽药、种子、化肥多个领域。为充分彰显检察机关依法严惩制售伪劣农资犯罪的坚定决心，同时为各地检察机关开展农资打假工作提供指引，本刊特约请最高检第四检察厅及办案检察院围绕案件涉及的法律政策适用、案件办理要点难点及办案思考等进行解读，以飨读者。
依法惩治危害农资安全犯罪
服务保障国家农业生产和粮食安全
王健 吴楠 杨丽
最高人民检察院第四检察厅
摘 要：近年来检察机关围绕农资打假开展了一系列工作，为了进一步彰显检察机关依法严惩制售伪劣农资犯罪的坚定决心，展示各地办理危害农资安全犯罪案件经验做法和参与农资安全社会综合治理的积极作为，最高检于2022年3月发布了4件检察机关依法惩治危害农资安全犯罪典型案例，其中涉及的法律政策适用问题和检察履职经验做法对各地检察机关开展农资打假工作具有一定的引领示范作用。
关键词：危害农资安全犯罪 农资打假 粮食安全 从严政策
全文
一、典型案例发布的背景和意义
党的十八大以来，党中央高度重视粮食安全问题。2020年，习近平总书记对全国春季农业生产工作作出重要指示强调，“越是面对风险挑战，越要稳住农业，越要确保粮食和重要副食品安全”。《中共中央、国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》也明确提出，要牢牢守住保障国家粮食安全底线，“全力抓好粮食生产和重要农产品供给”。
农资是农业生产的基础，是粮食的“粮食”，农资质量的好坏事关广大农民的收成，也直接关系到国家粮食安全和农产品质量安全。保障农资安全是一项系统工程，涉及到生产、流通、供应等多个环节，需要各部门协同共治。为此，在中央和地方层面均建立了专门的农资打假专项斗争协调工作机制，确保工作协同高效，形成有效合力。检察机关作为农资打假部际协调工作机制成员单位，应当从确保国家粮食安全的高度认识农资打假工作的重要性，进一步提高政治站位，坚决扛起农资打假的政治责任，为保障农资安全提供强有力的司法保障。
近年来，检察机关深入贯彻落实习近平总书记关于保障粮食安全和农产品安全系列重要指示批示精神和党中央的决策部署，以高度的政治自觉、法治自觉、检察自觉担当作为，积极能动履职，持续深入开展农资打假工作，依法办理了一批危害农资安全犯罪案件。为了进一步彰显检察机关依法严惩制售伪劣农资犯罪的坚定决心，展示各地办理危害农资安全犯罪案件经验做法和参与农资安全社会共治的积极作为，最高检围绕农药、兽药、化肥、种子四个专题各选取了一件典型案例予以发布。此外，也通过这批案例，对农资领域一些法律意识淡薄、试图以身试法的投机分子形成震慑效应，警示其切莫触犯法律底线。同时也提醒广大农民群众遇到类似情况要提高防范意识，谨防利益受损。
二、近年来检察机关开展农资打假工作总体情况
一是高度重视、积极部署安排农资打假工作。将农资打假工作列入经济犯罪检察工作要点，明确要求各级经济犯罪检察部门依法严厉打击生产、销售伪劣农药、兽药、化肥、种子犯罪，深入推进检察机关农资打假工作。2019年9月至2020年12月最高检、国家市场监管总局、国家药监局联合开展的落实食品药品安全“四个最严”要求专项行动，以及2021年6月起最高检联合农业农村部等7部门开展的食用农产品“治违禁控药残促提升”专项行动，均将农资打假工作纳入其中整体推进。
二是制发规范性文件，为农资打假提供司法政策依据。2019年最高检下发《关于进一步做好2019年农资打假工作的意见》，从提高政治站位、依法严惩犯罪、形成打击合力、积极参与治理、提升专业素质等方面提出明确要求，为一段时期内检察机关的农资打假工作提供了遵循和参考。2022年1月28日，联合农业农村部等7部门会签《关于保护种业知识产权打击假冒伪劣套牌侵权营造种业振兴良好环境的指导意见》(以下简称《打击假冒伪劣套牌侵权指导意见》)，为依法惩处种业领域假冒伪劣、套牌侵权违法犯罪行为提供了指引。
三是依法惩治危害农资安全犯罪行为，充分发挥法律震慑作用。以农村和城乡结合部、农资经营集散地、种养殖生产基地、菜篮子产品主产区为重点地区，围绕伪劣种子、农药、化肥、兽药、饲料和饲料添加剂、农机等重点领域，综合运用生产、销售伪劣产品罪、生产、销售伪劣农药、兽药、化肥、种子罪、假冒注册商标罪等罪名，充分发挥批捕、起诉职能，持续加大对危害农资安全犯罪的打击力度。2020年以来，全国检察机关共批准逮捕涉农资犯罪900余人，提起公诉1300余人。
四是提升专业素质能力，发挥检察一体化优势。2018年底，最高检在经济犯罪检察部门内部成立了专门负责办理、指导包括危害农资安全犯罪在内的生产、销售假冒伪劣商品犯罪办案团队，为农资打假工作专业化提供了队伍保障。检察机关内部经济犯罪和公益诉讼检察部门加强联动配合，积极开展农资领域公益诉讼，督促相关职能部门依法履行职责，助推农资市场依法依规经营。
五是开展以案释法，积极参与农资打假综合治理。先后召开“落实乡村振兴战略，彰显涉农检察力量”“落实食品药品安全‘四个最严’要求专项行动”等专题新闻发布会，利用“3·15”消费者权益保护日、“6·7”世界食品安全日、春耕备耕时节等重要节点，发布危害农资安全犯罪指导性案例或典型案例，组织各地检察机关通过在互联网平台发布短视频、发放宣传材料、开展现场咨询等方式进行法治宣传。积极制发检察建议，帮助有关部门和单位建章立制，堵塞管理机制漏洞。
三、典型案例涉及的法律政策适用问题
(一)办理农资打假案件应当体现从严政策
2015年5月29日，中共中央政治局就健全公共安全体系进行第二十三次集体学习，习近平总书记在主持学习时强调，“要切实加强食品药品安全监管，用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，加快建立科学完善的食品药品安全治理体系，坚持产管并重，严把从农田到餐桌、从实验室到医院的每一道防线”。农资安全直接关系到食品安全问题，理应坚持“最严厉的处罚”。在刑事诉讼中贯彻落实“最严厉的处罚”要求，就是要在办理危害农资安全犯罪案件时体现从严政策，坚决依法从严惩处。
1.种子。种子是农业的“芯片”，是保障国家粮食安全和主要农产品有效供给的重要基础，也是一切农作物产业链的起点。中共中央办公厅、国务院办公厅于2021年7月联合下发《种业振兴行动方案》，部署实施种业市场净化行动，提出要“重拳出击、整治到底、震慑到位，依法严厉打击假冒伪劣、套牌侵权等违法犯罪行为，让侵权者付出沉重代价”。2022年1月底，农业农村部等7部门《打击假冒伪劣套牌侵权指导意见》规定，要“加快制定出台农产品质量安全领域行政执法与刑事司法衔接工作办法，依法严惩种业违法犯罪行为”。2022年3月《最高人民法院关于进一步加强涉种子刑事审判工作的指导意见》提出，要“准确适用法律，依法严惩种子制假售假犯罪”，为从严办理涉种子犯罪案件提供了最直接的政策依据。
2.农药、兽药。农药、兽药是重要的现代农业投入品。伪劣农药不但可能严重影响动植物疫病防治效果，给农民造成巨大经济损失，而且会大大增加食品安全风险，甚至可能威胁生态环境安全。最高检在食用农产品“治违禁控药残促提升”专项行动的具体贯彻落实意见中明确提出，打击危害食用农产品安全的犯罪要切实“体现从严政策”。制售伪劣农兽药的犯罪行为严重危害食用农产品安全，是此次专项行动治理的重点任务之一，对制售伪劣农药、兽药的犯罪应当贯彻落实从严政策。
3.化肥。化肥是重要的农业生产资料，是农业生产最基础和最重要的物质投入。据联合国粮农组织统计，化肥在农作物增产的总份额中约占40%-60%，可见化肥对保证粮食数量安全起到非常重要的作用。生产、销售伪劣化肥的行为，严重影响粮食产量，威胁粮食安全，同时给农民造成巨大的财产损失，社会危害性强，同样应当从严惩处。
(二)伪劣农药、兽药、化肥、种子的认定问题
当前司法解释对于如何认定“假农药”“假兽药”“假化肥”“假种子”并无明确规定，而在《种子法》《农药管理条例》《兽药管理条例》等行政法律法规中，除对“假化肥”尚无明确规定外，对“假种子”“假农药”“假兽药”的范围均作出了界定。在司法实践中，能否将行政法律法规界定的范围直接适用于刑事诉讼中存在争议。如行政法律法规中对未依法取得农药登记证而生产、进口的农药以及未附具标签的农药，认定为“假农药”；对应当经审查批准而未经审查批准即生产、进口的，或者应当经抽查检验、审查核对而未经抽查检验、审查核对即销售、进口的兽药认定为“假兽药”；对没有标签的种子认定为“假种子”。我们认为，上述行政法意义上的伪劣农资的社会危害性尚未达到需要刑事处罚的程度，不宜将行政认定的伪劣农资直接作为刑事认定的标准。在刑事诉讼中应当坚持相对独立、实质性的判断，即根据检验鉴定意见、行政主管部门出具的认定意见，并结合其他证据来综合判定涉案农资是否实质伪劣。对于行政法律法规未予界定的“假化肥”，司法判断标准也应参考上述方式。此次发布的4件典型案例中，认定伪劣农资均采用实质认定标准。
(三)生产、销售伪劣农药、兽药、化肥、种子犯罪的罪名适用问题
此次发布的案例中，除刘某某销售伪劣种子案适用销售伪劣种子罪外，其他3个案例均适用生产、销售伪劣产品罪。当前，实务中有观点认为，制售伪劣农资难以认定构成生产、销售伪劣农药、兽药、化肥、种子罪的，也不宜转化认定为生产、销售伪劣产品罪，主要理由是：生产、销售伪劣产品罪销售金额5万元以上即可入罪，且达到一定金额后即可提升刑档，判处更重的刑罚；而生产、销售伪劣农药、兽药、化肥、种子罪中，因生产遭受损失数额难以确定，且损失数额与生产、销售伪劣农药、兽药、化肥、种子行为之间的因果关系易存在其他介入因素而导致难以认定。在生产、销售伪劣农药、兽药、化肥、种子罪难以认定的情况下，转而认定生产、销售伪劣产品罪，并可能判处更重的刑罚，存在量刑倒置的问题，有使生产、销售伪劣产品罪沦为口袋罪名之嫌。我们认为，刑法第140条至150条是对生产、销售伪劣商品犯罪的体系化规定，虽然刑法历次修正案对个别罪名条款进行了修改，但对第149条罪名转化适用、择一重处规定及该条与其他条款之间的逻辑关系始终未作修改。结合刑法和相关司法解释规定来看，生产、销售伪劣农药、兽药、化肥、种子，使生产遭受2万元以上损失的，可以构成生产、销售伪劣农药、兽药、化肥、种子罪；生产、销售伪劣农药、兽药、化肥、种子，无法证明使生产遭受较大损失，销售金额5万元以上的，构成生产、销售伪劣产品罪；同时构成两罪的，依照处罚较重的规定定罪处罚。二罪名系对生产、销售伪劣农资行为的体系化规定，这种体系化规定本身体现了从严打击生产、销售农资等特殊类型伪劣产品犯罪的立法意图，而不能孤立地认为刑法第147条对农资等特殊类型伪劣产品犯罪设置了更高的入罪门槛。至于生产、销售伪劣产品罪与生产、销售伪劣农药、兽药、化肥、种子罪之间可能存在的定罪量刑不协调问题，在法律未修订的情况下，司法机关仍应当严格按照刑法第149条的规定执行。
四、典型案例对检察机关开展农资打假工作的启示
(一)积极引导侦查取证，确保案件办理质效
危害农资安全犯罪案件隐蔽性、专业性强，司法实践中办案难度较大。检察机关在办理此类案件时，要充分发挥法律监督职能，加强与侦查机关的沟通，积极介入侦查引导取证，严把事实关、证据关和法律适用关，提高案件办理质效。如张某某等人生产、销售伪劣农药案、易某某等人生产、销售假兽药案中，检察机关均高度重视引导侦查取证工作，准确认定犯罪数额，合理提出量刑建议，确保实现司法办案政治效果、社会效果和法律效果的有机统一。
(二)加强行刑衔接，全链条打击犯罪行为
危害农资安全犯罪属于行政犯，即构成犯罪以违反行政法规为前提，构成要件要素必须依托行政法规具体规范内容予以评价，如危害农资安全犯罪案件线索部分来源于行政执法中，部分刑事案件证据系由行政执法证据转化而来，对“假农药”“假兽药”“假种子”等的认定一定程度上依托行政法律法规的规定、行政主管部门出具的认定意见及其指定检验机构出具的检验鉴定意见等。因此，行刑衔接问题在危害农资安全犯罪案件办理中尤为重要。如易某某等人生产、销售假兽药案中，检察机关与农业、公安机关在线索研判、假农药检验认定、引导侦查取证等方面积极协作，最终实现对犯罪的全链条打击，捣毁了制假售假的源头。此外，检察机关既要重视行刑正向衔接，也要重视行刑反向衔接，即对需予以行政处罚的不起诉案件，及时提出检察意见并移送有关主管机关处理。
(三)注重追赃挽损，依法保护受害农民合法权益
制售伪劣农资犯罪行为，不仅严重影响农民的收成，而且可能引发社会不稳定因素。检察机关在依法从严打击此类犯罪的同时，应当注重追赃挽损，最大限度保障农民合法权益。如刘某某销售伪劣种子案中，检察机关逐户走访被害农户了解情况，敦促犯罪嫌疑人进行赔偿，最终犯罪嫌疑人得到农户谅解，不仅农户免受经济困顿之苦，也有效修复了被破坏的社会关系。于某某生产、销售伪劣化肥案中，检察机关积极听取农户意见，引导公安机关查明农户损失数额，说服于某某及其家属向被害农户赔礼道歉、赔偿损失，最终帮助被害农户挽回了损失，取得较好的社会反响。
(四)延伸检察职能，积极参与农资打假综合治理
检察机关作为农资打假工作的重要职能部门，应当积极延伸检察职能，充分发挥以案释法优势，参与农资打假综合治理。对案件办理中反映出的食品监管部门或涉案单位制度机制漏洞，有针对性地提出检察建议。如易某某等人生产、销售假兽药案中，检察机关通过检察官说法、制作宣传手册、拍摄宣传片等方式开展普法宣传，向养殖户揭示假兽药的危害，普及分辨真假兽药的技巧。于某某生产、销售伪劣化肥案中，检察机关及时向当地农业主管部门通报案情，建议对农资生产开展执法检查，同时向市场监管部门发出检察建议书，建议针对农资领域无资质公司、个人挂靠生产、倒买倒卖农资产品等问题开展整治，达到了“办理一案、影响一片”的社会效果。
下一步，检察机关将继续认真贯彻落实习近平总书记的重要指示批示精神，紧盯重点对象、重点产品和薄弱环节，强化与其他执法司法机关的沟通协调，依法从严惩处危害农资安全犯罪行为，积极参与农资领域综合治理，多措并举引导有关单位和个人合法生产、诚信经营，切实维护广大农民合法权益，筑牢农资安全社会防线。
*本文刊登于《中国检察官》杂志2022年6月（经典案例版）
监制 | 赵培显
