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土地财政演变到土地金融

如果老家的房子能在北上广就好了，老家的房子都是三居、四居室的，在北上广就太值钱了，可能经常会有人有这样的想法。同样是土地，为什么北上广那么值钱呢？其实值钱的不是土地本身，值钱的是土地之上的经济活动。土地如果用来种植农作物，那它的价值就很有限。土地如果用来建设企业，吸引人才，那价值想象的空间就被打开了。土地本身也不会消失，土地和它上面的经济活动一起，可畅想未来发展和价值（土地资本化），政府可将现有的资产（土地）和未来的资产（当前是ppt或方案）一起打包，作为抵押物，从银行进行贷款（融资）。

一、“土地金融”应时而生，城投公司成为银行的“香饽饽”

土地资本化，又称“土地金融”，是政府将土地和土地上面的经济活动，连同未来的价值，通过政府融资平台（一般是城投公司）作为资产抵押给银行，从银行获得贷款。与我们上一篇文章讲的“土地财政”是有区别的。土地财政是指政府依赖土地转让的费用，弥补财政上的空缺。

值得一提的是，政府不仅拥有城市土地，还控制着地方的城商行，那么经济发展的过程中，地方政府不会缺席的，会参加实体企业的投资，也就是我们常说的国企（隶属地方政府）；但政府不能直接从银行贷款，必须通过企业才能从银行贷款。地方政府就会出资成立城投公司（城市建设投资公司，也叫地方政府融资平台）。政府将土地等资源输入给城投公司（城投公司成为银行香饽饽的财神爷），通过城投公司抵押给银行，银行因为有政府的信用背书，对于土地以上未来经济活动价值，也是持肯定态度。这样，地方政府就获得了大量的资金，可用于投资发展地方实体企业。

综上所述，就是政府如何进行融资的。我们接下里继续说政府投资：

二、政府是如何投资的？

过去很长的一段时间内，中国的GDP增长是依赖投资的。政府通过城投公司，从银行投资实体企业，企业经营的好坏，直接影响政府的投资血本无归。因此，政府不得不深度参与企业的经营。那么政府是如何投资企业，又是如何深度参与经营的呢？

政府投资

这里举一个成都宽窄巷子的例子。该项目从立项开发到运营管理，都是由政府和国企操办的。“宽窄巷子”开发过程涉及保护、拆迁、修缮、重建等复杂问题，且投资金额很大，周期很长，盈利前景也不明朗，民营企业难以处理。首先是成都城投集团负责投资建设。到2008年景区开发后，成都文旅集团接收开始运营，一边运营一边继续开发，两家公司联合相互协作，总投资6.5亿元（其中既有银行贷款和自有收入，也有政府补贴），耗时16年。

成都文旅集团，典型的地方政府融资平台。

1. 它持有从政府取得的土地使用权。这些土地资产，再加上公司的运营收入和政府补贴，就可以撬动银行贷款和其他资金，实现快速扩张。2007年，公司刚成立时注册资本仅5亿元。2018年，注册资本已达31亿元，资产204亿元，下属23家子公司。

2. 盈利状况依赖政府补贴。成都文旅集团2015年的净利润为6600多万元，但从政府拿到的补贴总额超过2亿元。

3. 政府为其担保。因为有政府的担保，银行对成都文旅集团的授信额度为176亿元。政府不断为融资平台注入各类资产，银行自然认为这些公司不会破产，政府不会“见死不救”，所以风险很低。

再举一个政府投资工业园区的例子。苏州工业园区，是规模最大也是最成功的国家级开发区之一，占地278平方公里。园区一年GDP为3000亿元，公共财政预算收入400亿元。由两家国企主导建设：兆润集团负责土地整理和基础设施建设，中新集团负责建设、招商、运营。

兆润集团（全称“苏州工业园区兆润投资控股集团有限公司”）就是一家典型的融资平台公司。这家国有企业由园区管委会持有100%股权，主营业务是典型的“土地金融”：管委会把土地以资本形式直接注入兆润，由它做拆迁及通水通电等基础开发，将“生地”变成可供使用的“熟地”，卖给中新集团去招商和运营。兆润集团可以用政府注入的土地去抵押贷款，或用未来土地出让受益权去质押贷款，而还款来源就是土地转让费及各种财政补贴。

三、地方政府的天量债务由此产生

政府债务

我们就此理清楚了“土地财政”和“土地金融”的关系。随着城市化和商品房的发展，土地价格飙升，这不仅支撑了地方政府的“土地财政”，而且，发展出了“土地金融”，将未来土地的收益资本化了，从银行借入大量的资金，用于投资发展，推动城市化和工业化建设，但同时积累了巨大的债务。如果投资能带动经济持续发展，地价稳定上升，债务不是问题。一旦经济放缓，地价下跌，土地财政收入就减少，债务就会变成沉重的负担，从而导致地方政府破产。说到这里，大家可以理解房屋交易网签时，为什么有最低和最高限价吗？最低限价是房子房价暴跌，最高限价是防止房价暴涨。暴跌和暴涨都是地方政府不希望的。

地方债的爆发是在2008年。因为美国金融危机，我国为了应对，出台“4万亿”计划：中央政府投资1.18万亿元（包括汶川地震重建的财政拨款），地方政府投资2.82万亿元。当时中央也放宽了对地方融资平台和银行信贷的限制。快速猛烈的经济刺激，立即取得了非常好的效果。但大水漫灌之后，产生了极大地代价。财政状况不佳的地方政府也能大量借钱，盈利前景堪忧的项目也能大量融资。短短几年，地方政府就积累了天量债务。直到十多年后的今天，这些债务依然没有完全化解，还存在着不小的风险。所以，目前稳房价，就是在稳地方政府的债务。这也是房价为什么不能跌的原因。

上述内容阐述了政府在城市化的过程中，如何进行投融资的。今天就先写到这里吧。第6篇咱们介绍“政府在工业化”的过程中，是如何参与的。感兴趣的同学，可以加个关注，方便追更。